Notă de fundamentare pentru eficientizarea POS DRU

Principala premisă a prezentului material o constituie faptul că fără beneficiari nu se poate vorbi de absorbția fondurilor structurale. Ținând cont de cei aproape 5 ani de implementare a proiectelor în cadrul POS DRU și de solicitările din ce în ce mai mari la care sunt supuse organizațiile care implementează proiecte, termenul beneficiar suportă un grad ridicat de specializare, indicând în marea majoritate subiecți calificați pentru acest domeniu. Din perspective interesele prezente și viitoare pentru absorbția fondurilor structurale beneficiarii constituie o resursă valoroasă a acestei dimensiuni socio-economice născută odată cu aderarea la U. E., care dă seama de o extensie deosebit de eficientă a instituțiilor statului. Motiv pentru care interesele lor trebuie respectate în egală măsură cu cele ale statului.

 După o lungă perioadă de criză este aproape firesc ca primul gest care se apropie de normalitate, respectiv demararea plății cererilor de rambursare validate pare ceva spectaculos. Din perspectiva eforturilor celor care au muncit pentru a ajunge până și la această situație de cvasi-normalitate bănuim că este într-adevăr așa, el ascunzând în spatele său sute de ore de muncă. Suntem însă într-o situație de aparentă normalitate: deși cererile de rambursare validate încep să fie plătite, rămâne însă numeroaselor cereri de rambursare ce-și așteaptă de luni de zile validarea, multe dintre ele întârziate inclusiv din cauza lipsurilor financiare (pentru a nu pune o prea mare presiune pe AM). În discuție este faptul că gestul validării, deși fără o semnificație profundă în ansamblul unui proiect,[1] modifică totuși statutul unei cererii de rambursare, ducând-o mai aproape de creanța împotriva statului.

Având în vedere situația creată la sfârșitul anului 2012 când, în mod corect, autoritățile române au preferat plata unor penalități blocării rambursării cererilor de către Comisie, considerăm că aceste penalități asumate de statul român sunt erori de gestionare a POS DRU, ele neputând fi transferate în sarcina beneficiarilor. În ordinea importanței efectului lor, constatările auditului Comisiei privesc:

–         Deficiențe de management

–         Deficiențe în evaluarea proiectelor

–         Unele situații de presupuse fraude ale beneficiarilor.

Situația arată că asumarea penalităților de către statul român era singura soluție pentru repararea erorilor comise în administrarea programului. Motiv pentru care este anormal ca remedierea erorilor de program să se facă pe seama beneficiarilor, cel mai evident exemplu constituindu-l Instrucțiunea nr. 62 care încearcă să remedieze erorile de evaluare a proiectelor prin intermediul unei încărcări birocratice imense a beneficiarilor. Prezentarea acestei instrucțiuni drept un succes în negocierea cu Comisia are și un aspect de exagerare, în condițiile în care îndreptarea unor erori de management a programului se face prin „condamnarea la birocrație suplimentară” a tuturor beneficiarilor. În mod cert pentru viitor este nevoie de-o soluție mai bună, care să permită o simplificare semnificativă a procedurilor inutile.

Natura contractelor de finanțare

 Situația actuală poate fi redusă într-un mod simplu: beneficiarii realizează măsuri sociale pe costurile lor, așteptând rambursarea de către stat a unei părți din aceste costuri. Cu cât rambursările întârzie cu atât cresc costurile beneficiarilor, depășind cu mult orice anticipare a riscurilor posibilă la momentul semnării contractelor. Motiv pentru care aceste contracte alunecă treptat într-o altă categorie, respectiv cea a contractelor aleatorii. Angajamentele reciproce dintre finanțator și beneficiar vizează termene clare, de a căror respectare depinde soarta unui proiect și situația celor care s-au angajat să-l implementeze. Cum respectarea obligațiilor unuia dintre parteneri se adâncește în incertitudine, gradul de risc asumat de beneficiari crește exponențial.

 Contractele de finanțare au un caracter profund asimetric, ponderea drepturilor și obligațiilor fiind de la început neechilibrată. Dezechilibrul se accentuează cu fiecare act (Instrucțiune sau Decizie) prin intermediul căruia AM POS DRU completează unilateral contractele de finanțare. Multe din obligațiile finanțatorului au caracter potestativ, depinzând de voința statului dacă-și onorează sau nu obligațiile, în timp ce beneficiarul este ținut să-și achite toate obligațiile (chiar dacă statul nu și le onorează pe ale sale).

Sustenabilitatea proiectelor

Din perspectiva implementării proiectelor în aceste condiții vitrege cea mai afectă riscă să fie sustenabilitatea. Deoarece beneficiarii au scris cererile de finanțare și au acceptat un nivel cunoscut al costurilor (spre ex. 2% cofinanțare, susținerea cash flowului pentru ceea ce excede posibilităților create de o prefinanțare de 30% și de o rambursare la 30 de zile de la depunere – așa cum era înainte de Decizia nr. 8 a AM POS DRU), este evident că toată această depășire a costurilor beneficiarilor (estimată la peste 300% în foarte multe cazuri) afectează în mod semnificativ capacitatea organizațiilor de-a asigura în continuare măsurile de sustenabilitate. Chiar și în varianta unor procese de recuperare a daunelor izvorâte din neonorarea obligațiilor contractuale de către finanțator (pe care o anticipăm), daune receptate de beneficiari sub forma costurilor suplimentare, sustenabilitatea va fi afectată datorită duratei relativ mari a proceselor.

Birocratizarea sistemului

Ca și cum n-ar fi suficiente lipsurile financiare determinate de neachitarea obligațiilor contractuale de către finanțator, implementarea proiectelor este mult îngreunată de birocrația împovărătoare care s-a creat între timp și de incoerența reglementărilor din acest domeniu. Esența proiectelor pare să fi devenit, din punctul de vedere al finanțatorului, producerea de documente coerente între ele și nu rezultatele la care cheamă indicatorii asumați. În mod corespunzător, situația induce la beneficiari orientarea efortului predominant pentru producerea documentelor și conservarea dovezilor, activitățile cu grupul țintă căzând deseori în plan secundar, fiindu-le afectat doar timpul ce rămâne la dispoziție după finalizarea procedurilor birocratice. Deseori, potențialii membri ai grupului țintă părăsesc activitățile speriați de volumul documentelor pe care trebuie să le completeze și să le semneze zilnic. Rigoarea birocratică depășește cu mult pe cea existentă într-o unitate militară (inclusiv în ceea ce privește elementele de absurditate) – conform declarațiilor unora din participanți.

 În economia funcționării programului nu poate fi neglijată nici creșterea semnificativă a costurilor birocrației pentru beneficiari, deseori putând vorbi de dublarea acesteia față de nivelul existent la data semnării contractului de finanțare. Costul tot mai mare al birocrației se referă atât la costurile financiare directe cât și la resursele umane alocate (care, în final, se traduc atât în costuri financiare cât și în reducerea semnificativă a timpului alocat activităților cu grupul țintă). Unul din efectele paradoxale indus de această creștere exponențială a birocrației îl reprezintă tariful orar al gesturilor birocratice, care se ridică uneori la sume foarte mari. Astfel, un expert tip A cu nivel maxim de salarizare, angajat datorită gradul lui de specializare și calificarea în a face acțiuni specifice cu grupul țintă, ajunge să-și consacre peste 20% din timpul de lucru pentru a întocmi rapoarte de activitate, fișe de pontaj, dovezi ale activităților prestate etc. Evident că alocarea tot mai mare a timpului de lucru a experților pentru gesturi birocratice reduce timpul necesar pentru activitățile concrete cu grupul țintă. Astfel că, în final, esența unui proiect se apropie tot mai mult de crearea de noi documente, depărtându-se progresiv de activitățile concrete pentru realizarea obiectivelor.

 Situația este și mai gravă în cazul membrilor echipei de management, unde birocrația se ridică la cca. 50% din timpul de lucru (deseori mai mult), fiind dublată totodată de activitățile suplimentare ce trebuie întreprinse pentru a contracara efectele birocrației asupra echipei de implementare (realocarea sarcinilor, regândirea timpului de lucru incluzând timpul necesar gesturilor birocratice etc.) și pentru a salva proiectul de influența negativă a nerespectării termenelor contractuale de către finanțator (identificarea unor noi resurse financiare, regândirea activităților în încercarea de încadrare în resursele tot mai puține, rezolvarea conflictelor, determinate de lipsa banilor, cu furnizorii, partenerii și membrii grupului țintă, căutarea de noi soluții pentru a desfășura activitățile cu alte materiale deoarece nu sunt banii necesari pentru achizițiile programate etc.). Experiența implementării unui proiect în mod onest, cu un buget alocat resurselor umane la nivelul a cca. 60% și cu o echipă de management dimensionată în limitele bunului simț, arată că timpul de muncă al membrilor echipei de management în actualele condiții este cel puțin dublu decât cel asumat prin contract și estimat ca fiind necesar pentru desfășurarea în mod normal a activităților. Evident, nimeni nu se gândește să solicite ore suplimentare atâta timp cât nu pot fi plătite nici cele normale, în cea mai mare parte a cazurilor membrii echipei de management fiind solidari cu beneficiarul, susținându-l chiar financiar cu împrumuturi semnificative pentru a putea ieși din criză. Suplimentar, procedura unor modificări a timpului de lucru este atât de greoaie încât nu se mai găsește efectiv timpul necesar pentru a pregăti documentele necesare în acest sens.

 Deși confruntată cu o lipsă acută de personal (inclusiv de personal calificat) atât la nivelul organismelor intermediare cât și la nivel central, AM POS DRU emite în continuare prevederi care cresc progresiv încărcarea cu sarcini a puținilor salariați existenți. Schimbarea mult prea deasă a conducerii naște, suplimentar, fenomenul de „improvizație”, lipsind viziunea unitară care ar putea genera simplificarea procedurilor. Fiecare nou director general vine cu alte precizări (majoritatea la presiunea contextului în care se află), fără a avea curajul de a renunța la vechile prevederi în domeniu. În felul acesta, prevederile care generează birocrație cresc în mod proporțional cu timpul parcurs de la demararea programului.

 Sistemele IT complică și ele semnificativ procesul de raportare, dublând aproape toate acțiunile făcute deja „pe hârtie” sau „pe CD”. El este conceput în mod eronat, neasigurând informațiile esențiale pentru procesul de management a programului și implementarea proiectelor. Deși se încarcă tot mai multe date în sistemul informatic și se transmit tot mai multe informații în format electronic, finanțatorul sfârșește prin a solicita săptămânal noi rapoarte de la beneficiari, deseori de pe o zi pe alta și cu caracter urgent. Sistemul informatic este transformat treptat din sistem de management în sistem de urmărire a beneficiarilor.

 Deși plata cererilor de rambursare este cea care a atras atenție publică, determinând lansarea sintagmei „blocaj”, blocajul POS DRU este realizat în egală măsură de întârzierea verificării și validării cererilor de rambursare, la rândul ei determinată de încărcarea birocratică excesivă.

Isteria declarațiilor pe propria răspundere

Abuzul de declarații pe propria răspundere, ce depășește cu mult cadrul legal al unuia asemenea act, transformă în culpă orice gest firesc al managerului de proiect sau al reprezentantului legal al beneficiarului. Majoritatea izvorâte dintr-o lipsă de viziune juridică, declarațiile pe propria răspundere par că liniștesc finanțatorul în privința persoanelor ce vor putea fi considerate responsabile indiferent de acuzație. De la a da o declarație pe propria răspundere privind existența unei situații de fapt, ce poate fi constată prin propriile simțuri, așa cum este normal, s-a ajuns la declarații pe propria răspundere pentru date deosebit de tehnic, pentru care cel obligat să semneze (reprezentantul legal, managerul, membri în echipa de management și de implementare, membri ai grupului țintă, ofertanți etc.) nu este calificat. Astfel, se dau declarații pe propria răspundere pentru cererea de rambursare (deși reprezentantul legal rar este calificat în a constata eventualele erori), pentru experți, pentru datele tehnice, pentru datele financiare, pentru incompatibilități, pentru încadrarea în grupul țintă (deși sunt numeroase categorii de grupuri țintă pe care nici reprezentații instituțiilor de specialitate nu știu să-i califice), pentru achiziții, pentru buget, pentru apartenența la grupul țintă (participantul declară că face parte dintr-un grup țintă în condițiile în care există numeroase controverse în doctrină privind condițiile ce trebuie îndeplinite) etc. De la începutul proiectului și până la finalizarea lui se semnează mii de declarații pe propria răspundere (mai ales în situația unui grup țintă numeros), cea mai mare parte dintre ele neavând valoare juridică.

 „Salariile POS DRU”

 Problema salariilor pe POS DRU este relevantă pentru mai multe atitudini păguboase, care ratează înțelegerea contextului acestor activități, dorind deseori să transforme „salariile POS DRU” în „Acarul Păun” al POS DRU-ului.

 Beneficiarii au asumat de unii singuri povara susținerii financiare a proiectelor, fiind părăsiți de stat în majoritatea perioadei de implementare a proiectului. Motiv pentru care discuțiile despre eventuale câștiguri prea mari obținute din salariile pe proiecte sunt inoportune, în condițiile în care riscurile asumate sunt atât de mari, iar costurile pentru beneficiari depășesc cu mult angajamentele contractuale.

 Plafoanele salariale au fost stabilite în acord cu Comisia, ele fiind comparabile cu activități similare din Uniunea Europeană. Având în vedere sursa acestor sume, respectiv bugetul U.E., și activitatea care se desfășoară prin intermediul lor, respectiv îndeplinirea unor indicatori ai Fondului Social European, este evident faptul că pe fond experții care lucrează pe aceste proiecte trebuie asimilați lucrătorilor în interesul U.E. În condițiile în care salariile experților sunt considerate prea mari înseamnă că salariile tuturor funcționarilor români care lucrează pe lângă Comisie sunt prea mari, inclusiv cele ale parlamentarilor români din Parlamentul U.E. Problema este mult mai complicată decât pare, în discuție fiind dreptul la recompensă egală pentru muncă egală, cel puțin atunci când este vorba de salarizarea din același fond/buget și de activități desfășurate în cadrul aceluiași program/fond (în acest caz Fondul Social European). Ratând respingerea echivalărilor naționale din perspectiva salariilor, adică a judecării salariilor ca fiind meritate raportat la nivelul european și nu la cel național (de altfel singura echivalare posibilă) și perseverând în această atitudine de culpabilizare a propriilor cetățeni, autoritățile române susțin de fapt în spațiul public un punct de vedere ce poate avea efecte mult mai grave, aducând în discuție principiul salarizării în funcție de cetățenie la nivelul U.E., ceea ce înseamnă de fapt cea mai mare discriminare posibilă.[2] Altfel spus, este o gravă încălcare a principiului „La muncă egală, salariu egal”, în interpretarea lărgită a acestuia (a se reține că în Codul Muncii, art. 5, este prevăzută naționalitatea drept criteriu de discriminare).[3]

 Suplimentar, nu mărimea salariilor a făcut obiectul controlului Comisiei, ci cazurile (destul de rare) în care acestea sunt obținute în mod nejustificat, ca efect al unei evaluări deficitare, adică al aprobării unor proiecte care au drept principal scop salarizarea experților, fără a contribui în mod semnificativ la indicatorii programului. Dorind să acopere acuzațiile privind principalele deficiențe ale programului, respectiv cele de management, autoritățile s-au grăbit să creeze o perdea de fum prin intermediul „salariilor POS DRU” și a „neregulilor pe proiecte”, generalizând exemple izolate și camuflând în felul acesta problemele de sistem existente. Acest tip de acțiune a continuat și în fața Comisiei, responsabilii culpabilizând excesiv aceste problemele, prezentându-le drept probleme esențiale, și asumând în mod voluntar măsuri năucitoare de remediere a acestora, ca o contrapondere la ceea ce nu au putut să facă până acum: remedierea marilor deficiențe de management.

 Culpabilizarea publică a beneficiarilor (unii colegi au folosit termenul „infracționalizare simbolică”), desfășurată inclusiv de la nivel oficial, generează în rândul beneficiarilor pierderi semnificative: creditele îi costă mai mult, furnizorii sunt mai suspicioși și, în consecință, cresc prețurile, grupul țintă este mult mai greu de selectat și menținut datorită neîncrederii, experții tind să părăsească organizațiile, relațiile sociale intra și inter-organizaționale se deteriorează.

„Înapoi la indicatori!”

Fie din nepriceperea celor care au scris cererile de finanțare din partea beneficiarilor fie din cauza limitelor sistemului Action Web și/sau a modului în care a fost gândită implementarea proiectelor, la ora actuală nu sunt cuantificați toți indicatorii realizați, care contribuie în mod esențial la realizarea ansamblului indicatorilor programului. Suplimentar, nu există măsurile necesare pentru încurajarea depășirii indicatorilor. Deseori pot fi întâlnite chiar acțiuni inhibitorii, depășirile de indicatori fiind posibile doar sub condiția aprobării unui act adițional pe această temă, chiar dacă aceste depășiri se fac cu încadrarea în bugetul alocat. Altfel spus, buna intenție a beneficiarilor este sancționată cu și mai multă birocrație, în condițiile în care eforturile suplimentare ale acestora contribuie la atingerea indicatorilor de program. De altfel, și contractele de finanțare sunt ambigue în acest sens, lăsând și posibilitatea unei interpretări în sensul necesității modificării contractului pentru a realiza depășirea indicatorilor asumați. Ori asta denotă și o neînțelegere gravă a realității implementării unui proiect, unde ești nevoit să asumi depășiri de indicatori ca marjă de siguranță împotriva dozei mari de imprevizibil adusă atât de relația cu membrii grupului țintă (care-ți pot renunța în ultimul moment la a mai participa la activități, diminuându-ți indicatorii) cât și de instabilitatea prevederilor în domeniu și a interpretării celor existente.

„Beneficiarii captivi”

Remarcăm în cadrul POS DRU apariția „beneficiarilor captivi” datorită prevederilor abuzive și extrem de constrângătoare din contractele de finanțare. Sunt beneficiarii care, prinși între obligația implementării proiectelor și lipsa de finanțare datorată neachitării obligațiilor contractuale de către finanțator, ar dori să renunțe la implementarea proiectelor, recurgând la procedura de damage control. Singurele prevederi aplicabile sunt cele din Instrucțiunea nr. 53, care conține două prevederi exagerate, dacă nu chiar abuzive, respectiv:

–         Prevedere posibilitatea rezilierii contractelor de finanțare doar după atingerea a cel puțin 75% din indicatori,[4] reducerea bugetului făcându-se proporțional cu gradul de nerealizare a indicatorilor. Altfel spus, indiferent de presiunile pe care trebuie să le suporte, beneficiarul nu poate renunța la proiect înainte de a realiza cel puțin 25% din indicatori. Sancțiunea o reprezintă rezilierea contractului și returnarea tuturor sumelor primite, indiferent de gradul de atingere al indicatorilor.

–         Indicatorii luați în considerare pentru stabilirea nivelului reducerii bugetului sunt doar cei din secțiunea Indicatorii ai cererii de finanțare (și aceștia având ponderi inechitabile raportat la costurile pe care le antrenează realizarea fiecăruia dintre ei) lipsind o serie întreagă de obligații ale beneficiarului (impuse de finanțator) care consumă resurse financiare importante.

Este motivul principal pentru care am utilizat formula „contractul cu Diavolul” pentru a desemna aceste dimensiuni profund greșite și nefavorabile beneficiarului din contractele de finanțare.

Resursele umane ale beneficiarilor sunt profund afectate

De remarcat este și efectul negativ și iremediabil asupra resurselor umane ale fiecărui proiect/beneficiar induse prin dificultățile de salariale și creșterea neîncrederii în acest domeniu de activitate. Construcția și menținerea unei echipe de proiect necesită un efort considerabil, constituind unul din obiectivele orizontale ale FSE, mai ales în ceea ce privește relațiile de parteneriat. Ea presupune crearea și asumarea unor proceduri comune, rodarea unor tipuri de relații, așezarea în raporturi de cooperare etc. Situația în care se zbat beneficiarii de mai bine de un an de zile este contraproductivă, antrenând deseori pierderea unor oameni de valoarea și deteriorarea relațiilor interumane. Nu în ultimul rând, este afectată resursa umană constituită de specialiștii în implementarea proiectelor, ratându-se astfel perspectivele de dezvoltare, adică fiind compromisă inclusiv absorbția fondurilor structurale pentru următoarea perioadă de programare.

Deficitul de comunicare

 Deciziile luate de AM POS DRU fără consultarea beneficiarilor, îndreptate radical împotriva acestora, uneori chiar cu indiferență față de buna implementare a proiectelor, nu fac decât să accentueze neîncrederea beneficiarilor și să încetinească implementarea proiectelor și, deci, absorbția fondurilor structurale.

 Cel mai vizibil aspect al lipsei de comunicare dintre AM POS DRU și beneficiari îl reprezintă apariția Instrucțiunii nr. 62, construită cu indiferență față de efortul suplimentar la care ea îi forțează pe beneficiari. În lipsa publicității cerințelor de control pe care AM-ul s-a angajat să le îndeplinească prin intermediul Instrucțiunii nr. 62 ne este greu să indicăm măsurile alternative. O abordare din perspectiva interesului tuturor părților credem că ar fi avut un rezultat mult mari reușit pentru interesul programului în ansamblul său. Clarificările pe care le-a necesitat Instrucțiunea nr. 63 (precum și apariția Instrucțiunii nr. 64) nu fac decât să confirme rezultatele negative la care conduce absența dialogului și a comunicării cu beneficiarii. În acest sens, remarcăm nivelul ridicat de închidere a finanțatorului față de interesele beneficiarilor în elaborarea acestor instrucțiuni.