Îmi propusesem să mă liniștesc pe tema POSDRU, mai ales că lucrurile par să meargă mai bine, cel puțin comparativ cu aceeași perioadă a anului trecut.[1] Însă publicarea Manualului beneficiarului a reușit să-mi stârnească suficientă indignare pentru a aborda iarăși pe această temă. Datorită diferitelor luări de poziție din partea ministrului Eugen Teodorovici[2] am crezut că spiritul anti-beneficiari a început să dispară, instituindu-se spiritul pro-beneficiari. Însă Manualul beneficiarului, care reprezintă o încununare a măsurilor anti-beneficiari luate în ultimele luni (mai ales în ultimele ghiduri), îmi arată că spiritul anti-beneficiar s-a accentuat în ultima perioadă, ajungând la apogeul său.[3]
Cea mai mare „afacere pe proiecte” la ora actuală tinde s-o constituie „calitatea de partener într-un proiect POSDRU”: nu există responsabilități pentru parteneri, ci doar drepturi. Acest lucru este evident în Manualul beneficiarului, în cadrul acestuia apărând la loc vizibil (p. 29) formula: „Beneficiarul este singurul răspunzător…”. Acordul de parteneriat (devenit între timp obligatoriu ca formă[4]) stipulează și ele aceeași stare de înrobire totală a beneficiarului de către AMPOSDRU și de către parteneri. Evident, nu există nicio noimă juridică în aceste prevederi, ci doar interese ale diferiților posdrughiști ajunși să facă lobby pe lângă Putere.
Cum spuneam, beneficiarul are doar obligații; AM POSDRU l-a lipsit în mod intenționat până și de pârghiile de control firești pentru îndeplinirea obligațiilor. Evident, toată această poveste se desfășoară în „universul juridic paralel”[5] al POSDRU, la mare distanță de principiile de drept și cadrul juridic național sau al U.E. Întrebarea este: Ce ascunde această accentuare a înrobirii beneficiarului?!
Dacă privim cu atenție ceea ce se întâmplă pe noile cereri de proiecte lansate în vara acestui an, zărim o accentuare a pericolelor tradiționale. Un exemplu elocvent îl constituie call-ul de pe DMI 2.3, prin intermediul căruia urmează a se cheltui aproape o jumătate de miliard de euro pentru a se califica cca. 200.000 de angajați (cca. 5,7% din salariați[6]), adică un număr/procent enorm de salariați, care va conduce la situația unor indicatori ce nu pot fi realizați.[7] Într-o astfel de situație partenerii își vor încasa sumele ce le revin, răspunderea rămânând de fapt pe seama beneficiarilor.
Mecanismul este construit în special pe seama instituțiilor publice, acestea urmând a fi cele sacrificate în caz de nevoie.[8] Altfel spus, designul mecanismului tinde către 0 responsabilitate parteneri, răspunderea partenerilor fiind preluată de beneficiar, iar a acestuia de simplul fapt că este o instituție publică. În astfel de cazuri eșecul unui proiect, în multiplele sale fațete, poate cel mult să conducă la demiterea conducătorului instituției, cei care au reușit să ajungă parteneri fiind protejați de orice răspundere. Mi-a atras atenția în acest sens scandalul iscat de anunțurile privind selecția unor parteneri publicate de Ministerul Educației: dincolo de faptul că povestea este cusută cu ață albă, partenerii fiind deja cunoscuți înainte de publicarea anunțurilor de selecție,[9] unele din aceste proiecte par a fi făcute pentru parteneri (adică pentru anumiți parteneri).[10]
Este inexplicabil, spre exemplu, de ce se lipsesc în mod voluntar instituțiile statului de un drept legal pe care-l au în caz de nevoie, respectiv răspunderea solidară (în cadrul căreia eventualele pagube financiare pot fi recuperate de la oricare dintre membrii parteneriatului), instituind exclusivitatea răspunderii beneficiarului. Această cedare este făcută, evident, în favoarea partenerilor, păgubiții potențiali fiind statul și beneficiarul.
Deși am publicat anterior câteva rânduri centrate pe tema parteneriatului în cadrul POSDRU, indicând faptul că el este mai curând o nouă persoană juridică și arătând atât tipul de răspundere care revine fiecăruia dintre parteneri cât și direcția în care el ar trebui reglementat, nimeni nu pare să se fi sinchisit de asta, acționând chiar în sens contrar.[11] Este posibil ca interpretările mele să nu fie cele corecte (câteva argumente în acest sens mi-ar prinde bine). Însă nu pot scăpa de senzația că sistemul a fost gândit astfel încât frauda să fie din ce în ce mai posibilă. Spre exemplu, câțiva parteneri interesați se pot ascunde lejer fie după un beneficiar instituție publică fie după o firmă nou înființată, făcută pentru a deveni beneficiarul sacrificat.
Toată această arhitectură ar trebui să mute curiozitățile jurnalistice și de investigare de pe zona beneficiarilor pe cea a partenerilor, mai ales în cazul noilor cereri de proiecte. Acest „sistem de sprijin al partenerilor” depășește cu mult cadrul legal, dorind să instituie excepții de la prevederile legale prin intermediul unor documente (Ghiduri, contracte, manuale etc.) care nu pot face astfel de excepții.[12]
La câtă responsabilitate are pe umerii lui, beneficiarului (onest) pare că îi rămâne o singură soluție: să se comporte asemenea AMPOSDRU: abuziv, dând „instrucțiuni” retroactive, acordând partenerilor banii doar atunci când are chef, invocând faptul că partenerii și-au asumat răspunderea pentru susținerea cash-flowului etc. Ce dacă există clauze în favoarea partenerilor?! Contractul de finanțare conține și el clauze în favoarea beneficiarului (obligațiile finanțatorului; chiar dacă unele sunt pur potestative), de care însă finanțatorul nu se sinchisește.
Există însă și o soluție mult mai elegantă, care poate să reglementeze în mod onest relațiile de parteneriat, instituind răspunderi proporționale cu drepturile și cu beneficiile, stabilind reguli clare pentru fiecare, altfel spus o soluție situată în deplin drept: contractul de parteneriat. Chiar dacă OI/OIR-urile încă se mai scarpină în cap când primesc astfel de contracte, neștiind ce statut juridic au, aceste contracte pot salva toți membrii parteneriatului de la situații delicate, fiind opozabile inclusiv finanțatorului din momentul în care le-a fost comunicat. Nu cred că membrii parteneriatului trebuie să continue absurditățile juridice instituționale, fiind la îndemâna lor instituirea normalității juridice.
[1] Altfel spus, după ce am văzut un rău mai mare, ceea ce se întâmplă acum tinde să pară de partea binelui. Faptul că se văd rezultatele străduinței de-a plăti cererile de rambursare validate este un argument în favoarea cel puțin a Ministerului Fondurilor Europene, dacă nu chiar și al AMPOSDRU. Acest merit nu anulează efectele nerambursării TVA asupra beneficiarilor sau faptul că unele OI-uri întârzie verificarea cererilor de rambursare (exemplu: CNDIPT). După cum vom vedea, el nu anulează nici faptul că beneficiarii sunt din ce în ce mai „legați de glie”, adică tot mai mult la dispoziția finanțatorului, departe de orice sens al libertății contractuale.
[2] Am recunoscut public meritele ministrului Eugen Teodorovici în relansarea financiară a acestui program operațional, bazându-mă pe informațiile obținute pe diferite canale despre acțiunile domniei sale. Pentru a mă salva de la disjuncția cognitivă pe care mi-o provoacă diferența dintre atitudinile celui ce conduce Ministerul Fondurilor Europene, care a afirmat public orientarea programelor către beneficiari, și dispozițiile anti-beneficiari care continuă să apară din cadrul AMPOSDRU, nu-mi rămâne decât să fac apel la clasica „analiză instituțională”: birocrația care nu poate fi înfrântă de un ministru. Rog pe cei care consideră că greșesc să mă corecteze cu argumente!
[3] Trebuie să recunosc că și în problema culpei AMPOSDRU am un caracter discret contradictoriu, fiindu-mi cunoscute eforturile pe care le-a depus această instituție alături de MFE, pentru deblocarea financiară a POSDRU. Motiv pentru care criticile mele sunt cumva dublate de aprecieri față de lucrurile reușite, chiar dacă reușitele constau de fapt în a aduce la normalitate unele din aspectele funcționării relațiilor financiare, neavând nimic extraordinar în ele însele (extraordinar rămâne însă efortul depus de actuala conducere pentru a se ajunge la normalitate, în locurile – încă puține – unde s-a putut obține acest lucru).
[4] Ne amintim că în call-urile anterioare Acordul de parteneriat putea fi completat de către parteneri, esențială fiind menționarea unor elemente minime. Acum însă această posibilitate a dispărut, prevederile acestuia fiind în ansamblul defavorabile beneficiarului.
[5] Am afirmat în mod repetat că AMPOSDRU a ieșit din mult din cadrul juridic național sau al U.E., generând o „eboșă juridică”, un „univers juridic paralel”. Ghilimelele au rostul de a sublinia faptul că acesta nu are legătură cu legalitatea, el menținându-se deocamdată datorită timidității (adică spaimei de AM) beneficiarilor afectați. Sunt sigură că acest „balon de săpun” (juridic) se va sparge în momentul în care beneficiarii afectați își vor încheia proiectele, căpătând curajul de a-și recupera banii pierduți și drepturile afectate.
[6] Raportarea se face la cei cca. 3,5 milioane salariați eligibili (totalul salariaților din economia națională minus salariații din administrație și cei din învățământ).
[7] Precizez că mi-am propus însă un articol separat pe tema call-urilor din DMI 2.3, care să abordeze atât situația actuală cât și discriminările care s-au făcut între condițiile pe care trebuie să le îndeplinească grupul țintă, respectiv diferențele dintre condițiile prevăzute pentru proiectele strategice și cele prevăzute pentru proiectele de grant (condiția nivelului de calificare anterior fiind cea mai evidentă în ceea ce privește aspectul de discriminare).
[8] Aștept curios primul control al Curții de conturi asupra unor instituții publice, respectiv interpretarea pe care această instituție, care s-a implicat mult în funcționarea POSDRU (în multe cazuri în mod negativ; ex.: comisioanele ITM, comisioanele bancare etc.), o dă asupra Acordurilor de parteneriat standard elaborate de AMPOSDRU, acestea defavorizând inclusiv beneficiarii instituții publice, adică, la limită, bugetul de stat. De altfel, un control de legalitate ex-ante asupra Acordului de parteneriat ar fi mai mult decât indicat (Consiliul legislativ fiind o altă instituție care s-ar putea pronunța pe legalitatea acestuia și a altor acte emise de AM).
[9] M-am uitat pe toate proiectele propuse și mi-a fost imposibil să-mi dau seama, spre exemplu, cum au fost alcătuite bugetele partenerilor (acolo unde ele au fost publicate, evident). Suplimentar, oricât de bine intenționat ai fi nu ai cum să depui o ofertă de parteneriat pe baza informațiilor sumare prezentate în anunțurile publice. Nici vorbă să poți depune un proiect de buget sau să ai în vedere respectarea principiului cost-eficiență din moment ce-ți este necunoscută arhitectura întregului proiect și indicatorii pe care-i asumă. Știu sigur care va fi firma care va apărea în cele mai multe din aceste proiecte pe partea de IT. Restul rămâne de aflat.
[10] Deoarece nu am un interes deosebit pe această zonă nu voi insista în problematica proiectelor POSDRU desfășurate de Ministerul Educației. M-aș putea întreba, spre exemplu, cum un minister poate fi beneficiar în proiecte în care instituții din subordinea sa au calitatea de Organism Intermediar (întrebarea este aplicabilă și Ministerului Muncii). Las în seama celor care au interes și chemare să clarifice aceste situații. Țin însă să menționez că experiențele pe care le-am avut pe zona acestui minister mi-au creat senzația unei alte eboșe juridice, a unui alt „spațiu juridic” decât cel național, datorită fie interpretărilor pe care le suferă prevederile legale fie, uneori, indiferenței față de textul legii.
[11] Apare undeva mențiune clară că parteneriatul nu este o persoană juridică, în condițiile în care comportamentul finanțatorului față de ansamblul parteneriatului ar trebui să fie „ca și cum” ar fi vorba de o persoană juridică. Atrag atenția asupra faptului că nici practica instanțelor nici doctrina nu s-au pronunțat încă în acest sens, interpretarea finală a prevederilor legale (adică sensul parteneriatului) rămânând a fi realizată.
[12] Cred că este necesar avizul Consiliului legislativ pentru toate aceste documente, acesta dând astfel șansa unui spor de legalitate într-o zonă în care prevederile par să fie tot mai puțin interesate de litera și spiritul legii.
