„Poziția beneficiarului” (POS DRU)

S-a deblocat POS DRU?!

Aud la televizor continuu formula „S-a deblocat POSDRU!”, rostită pe toate gamele posibile: „Așteptăm să se deblocheze…”, „Aproape că s-a deblocat…”, „Sigur se va debloca…” etc. Deblocarea POS DRU nu este o știre în sensul tare al cuvântului și nici nu va fi prea curând. Ea ar trebuie să fie o realitate resimțită de beneficiari. POS DRU nu este blocat doar de neplata unor cereri de rambursare de către Comisie. Dacă un astfel de gest ar însemna blocare, ar trebui ca toți beneficiarii să anunțe blocarea proiectelor. Realitatea este cu totul alta. Beneficiarii, speriați de niște contracte semnate parcă cu Diavolul, prin care orice ar face sunt vinovați, continuă prin eforturi proprii implementarea proiectelor, chiar dacă statul nu le rambursează cheltuielile făcute. La rândul său, statul și-a asumat față de Comisie continuarea finanțării acestor proiecte, indiferent de situație. Este suficient să citim Regulamentele pentru a zări că veriga slabă în toată această poveste este Statul.

Tot respectul pentru efortul Primului ministru, Victor Ponta, al miniștrilor Mariana Câmpeanu și Eugen Teodorovici, precum și al Directorului general AM POS DRU, Cristian Ababei, ce a avut ca rezultat deblocarea plăților către POS DRU din partea Comisiei. Însă acesta nu este decât un început, unul din primii pași necesari pentru deblocarea POS DRU.

POS DRU-ul nu este blocat doar de neplata cererilor de rambursare de către Comisie, ci amploarea blocajului este cu mult mai mare. POS DRU-ul este blocat de lipsa de viziune și nu va putea fi deblocat până când finanțatorul nu asumă revizuirea întregului sistem birocratic și simplificarea în mod radical a procedurilor de rambursare.

Dacă ținta pe anul 2013 în ceea ce privește fondurile structurale o reprezintă absorbția a 50% din fonduri, așa cum a arătat în mod repetat domnul ministrul Teodorovici, atunci deblocarea POS DRU presupune regândirea din temelii a procedurilor aplicabile pe acest program. În formula actuală, rambursarea cererilor care-și așteptă plata este doar o picătură într-un ocean. Ea trebuie dublată de măsuri care să asigure validarea rapidă a cererilor de rambursare dublată de plata în cel mai scurt timp sau de plata cererii de rambursare la data depunerii (un exemplu luat din ceea ce se întâmplă în Europa), urmat de reținerea eventualelor sume după verificare la următoarea cerere, adică de rambursarea accelerată.

Pentru cine s-a deblocat POS DRU? Cum timidele măsuri de transparență au dispărut (Instrucțiunea nr. 57 nu a fost abrogată însă nu mai este aplicată), nu mai știm cine și cum este plătit, care sunt criteriile etc. Este drept, și atunci când listele de plăți, spre exemplu, erau publicate, tot nu știam cum unii beneficiari reușeau să aibă cereri de rambursare verificate, validate și plătite în 10 zile în timp ce pentru altele era nevoie de luni de zile. O cercetare a situației de atunci și de acum ar constitui o bună pistă pentru cei care ar dori să facă lumină în această problemă. Dar nu va face nimeni așa ceva. Câteva încercări timide au arătat că nu știi niciodată în cine dai când controlezi un astfel de proiect, mai ales când este vorba de proiecte strategice.

Pentru a nu fi acuzat că-mi exercit doar partea critică, am revizuit planul de redresare a POS DRU la care am lucrat cu bună credință în anii anteriori și-l trimisesem mai multor factori de răspundere, reluând demersul de a-l transmite factorilor responsabili.

Birocratizarea excesivă

POS DRU-ul este blocat de birocrația înfiorătoare pe care a reușit s-o creeze, epuizând beneficiarii și ofițerii de verificare în raportări din ce în ce mai complicate. Timpul experților pe proiecte este irosit pe raportarea a ceea ce fac sau ar fi trebuit să facă, dar nu mai au timp să facă datorită faptului că trebuie să raporteze…

Un exemplu șocant, pe care l-am mai exprimat public: un coleg de la Bruxelles îmi povestea supărat că pentru un proiect a trebuit să raporteze un biblioraft de documente. Pentru aceeași sumă noi trebuie să producem 50 de bibliorafturi. Unde sunt europarlamentarii noștri care ar fi trebuit să sesizeze chipul aberant pe care-l ia absorbția fondurilor europene în România și să soluționeze în relație cu Comisia această problemă? Se laudă cu tot felul de interpelări și reușite în Parlamentul U.E. dar nu văd bârna din fața ochilor, reprezentată de această birocrație înfiorătoare, cu care statul român și-a înrobit proprii cetățeni și își blochează posibilitățile de dezvoltare.

Un alt exemplu: o persoană care lucrează pe proiecte accesate direct la Comisie, bună cunoscătoare a POS DRU prin intermediul unor experiențe anterioare, îmi povestea intrigată cât de simplu este accesul direct la fondurile Comisiei comparativ cu Infernul birocratic creat în cadrul POS DRU.

Această birocrație a reușit să introducă o mare discriminare în cheltuirea banului public. Experții angajați pentru a contribui în mod esențial în cadrul proiectului în domeniul lor de expertiză sfârșesc prin a trebui să-și irosească timpul învățând noi modalități de raportare. Dacă fiecare expert care lucrează pe POS DRU trebuie să scrie lunar câte o cărticică pentru a raporta ceea ce face, la sfârșitul proiectului rezultând un „volum” cu câteva sute de pagini de persoană, atunci acest principiu ar trebuie să fie valabil pentru oricine accesează fondurile publice. Adică să vedem rapoartele muncitorilor care pun borduri, ale celor care plantează panseluțe etc., adică aceste reguli ar trebui să se aplice tuturor celor care fac contracte cu statul. Cheltuirea banilor europeni se face cu respectarea regulilor U.E. în domeniu (rezultatul îl reprezintă biblioraftul colegului de la Bruxelles) și cu respectarea regulilor naționale (adică cele respectate de firmele care au contracte cu statul). Într-un mod aiuritor, în cazul POS DRU combinarea celor două a dus la cu totul altceva, adică la multiplicarea de 50 de ori a efortului necesar.

Un cadru instituțional menit să contribuie în mod esențial la absorbția fondurilor structurale a sfârșit în a deveni o culme a birocrației. Cum s-a întâmplat acest lucru? Prin intermediul Instrucțiunilor AM și al unei culturi organizaționale nepotrivite, care vede în beneficiari hoți și dușmani,[1] oameni și organizații în relație cu care trebuie inventate mijloace de tortură birocratică tot mai rafinate. Prin intermediul unor organisme de control al AM POS DRU care nu înțeleg ce se întâmplă, luând decizii lipsite de perspectivă, menite doar să le conferă iluzia că le absolvă de responsabilitate. Altfel spus, prin lipsa curajului asumării responsabilității din partea celor care trebuiau să creeze un cadru normal pentru implementarea acestor proiecte.

Toată activitatea pe POS DRU a devenit un exercițiu birocratic ce tinde să fie dus la limita sa maximă. Demersul care trebuia să facă totul rațional și ușor de implementat a complicat în mod aberant totul.

„Problema” salariilor pe POS DRU

Se vorbește de salarii nejustificat de mari și de persoane angajate suplimentar, adică inutil. În proiectele oneste în care acest lucru o fi fost uneori, poate, valabil, acum sigur nu mai este. Noianul de raportări solicitate a crescut cu peste 40% volumul total de muncă pe un proiect, pornind de la managerul proiectului și terminând cu ultimul expert. Ceea ce înseamnă că o supraîncărcare cu sarcini de serviciu ce depășește cu mult timpul de lucru raportat. Tariful orar avut în vedere la scrierea proiectelor a devenit desuet pentru beneficiari, volumul de muncă real depășind cu mult timpul alocat la început pentru fiecare om. Demersul care trebuia să facă totul rațional și ușor de implementat a complicat în mod aberant totul.

Ponderea cheltuielilor cu resursele umane în totalul bugetului constituie, iarăși, o falsă problemă, introdusă, poate, de oameni care ar fi dorit mai multe achiziții de pe piață.[2] În momentul pentru pregătirea oamenilor pot lucra doar alți oameni, devine evident că vor fi plătiți mai mult lectorii decât participanții (ultimii putând beneficia și ei de subvenții). Cum accentul se pune în special pe cursurile de formare profesională,[3] este evident faptul că banii vor fi cheltuiți majoritar pe resursele umane, deoarece doar aceasta este soluția pentru formarea profesională. Din această perspectivă, o pondere a bugetului de resurse umane între 50-70% din totalul bugetului este mai mult decât firească.

Având ochiul concentrat pe participanții la cursurile de formare ca principali indicatori sigur că începi să faci calcule doar din această perspectivă. La un moment dat cineva de la POS DRU (formulă vagă în mod intenționat) ne-a făcut calculul cât costă formarea unui participant raportat la toate cheltuielile pe proiect și i-a ieșit o valoare cu mult peste costul unui curs pe piață. Unul din colegii de suferință a extins atunci această metodă de calcul la nivelul întregului program, împărțind totalul sumei alocate POS DRU (3,5 miliarde euro) la valoarea totală a indicatorilor (1,6 milioane) și i-a ieșit valoarea de 2187 euro/participant, adică cu 170% mai mult decât costurile pe care le aveam noi cu formarea unui participant. Evident, în ambele cazuri este vorba de o viziune îngustă, care nu ia în considerare atât „costurile de regie” ale unui proiect (cca. 30% din ele sunt derivate din condițiile impuse de finanțator, inclusiv cele ce țin de raportare și ansamblul birocrației obligatorii) cât și toate celelalte activități, trecute sau nu la indicatori adiționali, dar care au efecte semnificative și atrag la rândul lor costuri semnificative.

După discursuri fulminante despre cheltuielile nejustificate cu resursele umane pe POS DRU, care ar fi condus la blocarea acestui program, după anunțuri, pline de siguranță în propria expertiză, că s-a demarat un amplu studiu de stabilire a unui raport cost-eficiență normal, urmând a se face lumină în această problemă etc., m-am uitat amuzat la rezultat. El poate fi văzut în plafoanele maxime de referință ale cheltuielilor cu personalul din Ghidul condiții generale 2012. O lectură atentă ne oferă o concluzie surprinzătoare: toate aceste studii au condus per ansamblu la o menținere a plafoanelor, acolo unde n-a avut loc chiar o creștere a acestora. Problema nu este că ar fi rău acest lucru. În acest sens există câteva argumente: nivelul de dificultate al activității pe proiecte (este înțeles pe deplin doar de cei care lucrează în cadrul acestora), plafoanele existente la nivelul U.E. în domeniu și faptul că este vorba de costuri suportate în cea mai mare parte din bugetul U.E. Problema o constituie toată agitația inutilă produsă pe această temă la nivel oficial.

Relația cu beneficiarii

La sfârșitul anului trecut i-am scris lui Moș Crăciun, cerându-i un dram de normalitate pe zona fondurilor structurale. Rezultatul: tot mai multe cereri de rambursare și prefinanțare îmi sunt pierdute și nu-mi mai vine rândul la plată. Cât am întrebat de plata cererilor de rambursare mi s-a spus că nu sunt bani decât pentru prefinanțare. Când am ajuns cu cereri de prefinanțare mi s-a spus că nu mai sunt bani decât pentru TVA. Când le indic cererile de TVA care trebuie plătite îmi spun că nu sunt pe listă. Iar când le indic pe toate, solicitând respectarea prevederilor contractuale nu-mi mai răspund deloc. Apelul meu la bunul simț a avut un rezultat dezastruos.

Beneficiarii au început să vorbească de unii singuri deoarece nimeni nu mai vorbește cu beneficiarii. Ceea ce începuse ca o filozofie a sprijinirii implementării proiectelor, s-a transformat într-un exercițiu de poliție stalinistă. Finanțatorul mai poate fi întâlnit fie în controalele venite fie în gesturile mute prin care taie cheltuieli fără să ceară și fără să ofere explicații.

Se tot anunță sporirea verificării, mari achiziții tehnice pentru îmbunătățirea acesteia. Dar de sprijinul acordat beneficiarilor s-a uitat? De achizițiile pentru a crea o infrastructură care să-i ajute cu sfaturi utile, cu răspunsuri date la timp, cu soluții tehnice legat de grupul țintă etc. de ce nu amintește nimeni? De o relație de parteneriat între finanțator și beneficiar mai știe cineva? Cum de-au devenit beneficiarii inamicii finanțatorului, cei față de care finanțatorul trebuie să stea ascuns, să-și închidă liniile de comunicare pregătindu-se să-i atace pe nevăzute cu instrucțiuni care nu pot fi aplicate?

Trebuie să constatăm că sistemul s-a distanțat atât de mult de beneficiari, prin complicarea birocratică și creșterea nejustificată a cerințelor, încât a devenit imposibil de accesat de către organizațiile cu o infrastructură tehnică medie în domeniu. La aceste proiecte ar trebui să aibă acces o gamă largă de organizații. Intrarea unei organizații în astfel de proiecte ar trebui să presupună doar o adaptare la niște condiții tehnice, ce necesită discrete modificări în procedurile interne. Însă acum o organizație, pentru a face față, trebuie să-și modifice radical modul de funcționare pentru a implementa proiecte în aceste condiții; ceea ce atrage după sine o deturnare de la scopurile ei și transformare în organizație birocratică. Dezvoltarea durabilă se transformă astfel în modificare durabilă, adică deturnare durabilă.

AM POS DRU trebuie să înțeleagă că beneficiarii nu sunt cobai, pe care își poate încerca talentul (sau lipsa acestuia) în a inventa tot mai complicate metode de raportare. Nivelul de bază nu poate fi complicat până la atât încât nu mai poate fi înțeles de un specialist normal în domeniu. „POSDRU-gheza” nu trebuie să devină „o limbă străină”, care necesită ani de pregătire în domeniu, ci doar un limbaj tehnic, coerent cu limba română, adică cu procedurile aplicabile în situații similare de diferite instituții.

Experiența Instrucțiunilor nr. 63, 64 și 65 a demonstrat faptul că nivelul de înțelegere a ceea ce înseamnă a fi beneficiar a scăzut simțitor în AM POS DRU, fiind elaborate prevederi imposibil de aplicat. Nici măcar clarificările nu rezolvă problema în mod definitiv. Astfel de situații jenante ar fi putut fi evitate dacă existau instrumente de dialog cu beneficiarii, care să permită consultarea acestora înainte de elaborarea unor asemenea acte.

Solicitarea unor raportări de pe o zi pe alta, cu un caracter de extremă urgență, dovedește incapacitatea de a estima eforturile pe care un beneficiar trebuie să le facă în acest sens. Dacă AM POS DRU își imaginează poate că experții pe proiecte stau în blocstarturi așteptând să vadă ce rapoarte le cere finanțatorul, dispuși să completeze situații pe care le-au mai transmis de câteva ori în zilele anterioare, să transmită informații care puteau lesne fi extrase din raportările trimise deja, greșește. Experții din echipa de management, cărora le revine sarcina acestor raportări, sunt deja copleșiți de mulțimea raportărilor pe care trebuie să le facă, de străduința de-a găsi soluții pentru implementarea proiectului în condițiile în care cererile de rambursare nu sunt validate și plătite la timp, în contextul în care regulile se schimbă continuu și toată echipa de implementare trebuie de fiecare dată pregătită pentru noi reguli, în condițiile în care finanțatorul nici nu mai răspunde la toate solicitările de clarificări sau răspunde anapoda, fără să lămurească problemele, majoritatea experților vor să plece deoarece le întârzie salariile și ar vrea mai mult, toți experții sunt demotivați de lipsa de perspectivă, atmosfera devine apăsătoare, soluțiile încep să întârzie, grupul țintă devine instabil, mai ales în condițiile incertitudinii plății subvențiilor, riscurile financiare sunt tot mai mari și descrierea poate continua.

Greșelile beneficiarilor îi costă amarnic. Întârzierile la fel.

Greșelile AM POS DRU sunt suportate tot de către beneficiari. Întârzierile la fel.

Flexibilitatea contractelor și interpretarea lor

O interpretare de bun simț a contractelor de finanțare ne conduce la următoarea situație: beneficiarul s-a angajat să realizeze indicatorii prevăzuți în cererea de finanțare iar finanțatorul să-l plătească. La acesta se adaugă câteva condiții contractuale suplimentare:

a)      Beneficiarul: să respecte minime condiții de publicitate, să atingă câteva din obiectivele orizontale, să asigure sustenabilitatea proiectului, să asigure menținerea documentelor până în 2021, să depună rapoarte tehnice și cereri de rambursare, să se încadreze în buget și în capitolele bugetare, să respecte legislația pentru achiziții, să ceară la rambursare doar cheltuieli eligibile, să angajeze experți autonomi pentru contabilitatea și auditul proiectului care să certifice actele (expertul contabil) și să întocmească rapoarte despre proiect (auditorul). Poate am uitat câteva din condițiile contractuale generale.

b)      Finanțatorul: să respecte termenele contractuale de plată, să sprijine în implementare beneficiarul.

Nu este nevoie de prea mult efort pentru a realiza faptul că nici vorbă de contract sinalagmatic. Mai mult chiar, câțiva juriști s-au gândit să pună toate obligațiile finanțatorului sub condiție potestativă, legându-le de situația financiară a statului sau de alte nebunii.

Două perspective esențiale cred că trebuie reținute:

1. Din momentul în care beneficiarul s-a angajat să realizeze indicatorii și respectă condițiile contractuale suplimentare, el trebuie să fie ținut doar de aceste obligații și nu de altele. Beneficiarul are nevoie de flexibilitate în desfășurarea activității sale, adică are nevoie de libertatea alegerii căilor prin care își îndeplinește obiectivele. Esența interpretării contractelor trebuie s-o constituie analiza lor din perspectiva realizării indicatorilor.

Faptul că la ora actuală beneficiarului îi este interzis să facă și cel mai mic gest fără să ceară aprobarea finanțatorului îl face vulnerabil la condițiile vitrege de pe piață. Dacă, spre exemplu, finanțatorul interpretează bugetul estimativ din cererea de finanțare drept obligație de a respecta fiecare alocare per persoană beneficiarul este pus în situația de a nu avea instrumentele necesare de acțiune pentru a dezvolta o minimă strategie de resurse umane, pierzând experți deoarece nu-i poate stimula suplimentar (față de ceea ce a prevăzut în proiect, chiar dacă se încadrează în plafon și chiar dacă are resursele necesare la linia bugetară respectivă). Și exemplele de acest gen pot continua, arătând dificultățile în care este înghesuit beneficiarul prin această orientare către controlul total, derivată din interpretări abuzive a legii și din abuz de instrucțiuni care modifică esența contractului.

1. Finanțatorul se află în situația abuzului de drept, elaborând unilateral documente ulterioare (Decizii și Instrucțiuni), care completează contractele de finanțare cu un noian de obligații suplimentare. În felul acesta contractul de finanțare nu este unul definit, el fiind deschis la mulțimea completărilor pe care are chef să le facă finanțatorul prin intermediul unor aberante norme de trimitere. Ceea ce înseamnă că beneficiarul nu știe de fapt care este mulțimea obligațiilor sale la momentul semnării contractului. Într-o astfel de situație nu putem decât să constatăm că toate obligațiile introduse suplimentar, în afara contractului, prin Decizii și Instrucțiuni, sunt nule în măsura în care ele modifică contractul de finanțare, deoarece suntem în situația unor modificări unilaterale a acestor contracte.

Incoerența normelor și interpretarea lor cu rea voință

Un coleg îmi atrăgea atenția la lipsa de inspirație a statului român, la insistența sa în „a-și fura singur căciula”, prin intermediul interpretării aberante a prevederilor legale realizate de către diferite instituții. În sens general problema sună în felul următor: este vorba de deplasarea accentului de la atingerea obiectivelor la respectarea prevederilor legale (deseori interpretate abuziv); altfel spus, la noi mijlocul (prevederile legale sunt cele care mediază modalitatea de realizare a acestor proiecte) a ajuns de fapt scop. Motiv pentru care beneficiarilor le este teamă mai mult de varietatea controalelor și interpretărilor pe care acestea le dau legii, decât de nerealizarea indicatorilor. În loc să fie interpretate contractele de finanțare din perspectiva obiectului lor principal, respectiv beneficiarul se angajează să facă ceva (să atingă niște indicatori) iar finanțatorul se angajează să-l plătească, s-a dezvoltat o birocrație înfiorătoare pe tema lui „cum” („cum se ating indicatorii”, „cum se implementează proiectul”, „cum lucrează experții”, „cum se fac achizițiile de 20 de lei” – acum remediată, „cum se ține contabilitatea”, „cum se fac rapoartele”, „cum se scriu actele adiționale și notificările” etc.), acesta devenind obiectul central asupra căruia beneficiarul trebuie să-și epuizeze atenția.

Instrucțiunea nr. 62 nu este compatibilă cu contractele individuale de muncă. Beneficiarul este prins între raportul contractual pe care-l are cu finanțatorul și rapoartele contractuale pe care le are cu proprii experți. Instrucțiunea nr. 62, care prevede posibilitatea de a tăia de la rambursare anumite costuri salariale care nu sunt raportate în mod corespunzător, lasă beneficiarul fără mijloacele necesare recuperării unor astfel de sume de la expert deoarece cadrul legal constituit de legislația muncii nu-i oferă nici un instrument pentru a recupera aceste sume. Într-un contract individual de muncă nu-i poți imputa salariatului ceea ce-i taie finanțatorul prin intermediul raportului individual de activitate, mai ales când validarea cererilor de rambursare în care sunt anexate aceste rapoarte individuale se face după mai multe luni de zile. Deși salariatul declară pe propria răspundere că așa și pe dincolo, beneficiarul nu are cum să-și recupereze aceste sume, deoarece finanțatorul și cadrul legal îl obligă să nu încheie decât contracte individuale de muncă. Răspunderea beneficiarului este până în 2021 în timp ce răspunderea expertului este limitată la cadrul contractului individual de muncă. Este o gravă asimetrie, în care beneficiarul este declarat vinovat orice ar face, fără a avea putința de-a identifica la rândul său alți responsabili. Crearea contractelor civile atipice pentru echipa de management, care să antreneze răspunderea civilă a acestora pe toată durata existenței răspunderii beneficiarului/partenerului ar putea constitui un început de rezolvarea a problemei.

Modalitatea în care se soluționează conflictul dintre normele juridice este totdeauna în dezavantajul beneficiarului, fără a ține cont de ierarhia actelor juridice. Exemplul cel mai elocvent: actul adițional privind TVA-ul, pe care-l detaliez în secțiunea despre OI CNDIPT.

Un exemplul de aberație din partea unei instituții a statului îl constituie un control al Curții de conturi și efectele acestuia. Într-un elan de acribie câțiva funcționari au parcurs textul legilor cu boldul și au decretat: comisioanele ITM nu sunt eligibile! Motivul: se numesc comisioane și nu impozit sau contribuții. O viziune îngustă, ce ratează interpretarea legii în spiritul ei, centrându-se pe nume în dauna referentului său. Un exercițiu semantic poate ilustra greșeala: dacă te cheamă Amariei[4] Ion nu înseamnă că ești de gen feminin; adică nu numele este cel care stabilește apartenența la o categorie sau alta. Comisioanele ITM au fost impuse ca obligație prin lege, fiind asimilate contribuțiilor sau impozitului, adică făcând parte din clasa generală Obligații de plată aferente salariilor. Nu există nimic distinct în acest comision care să îndreptățească clasificarea lui în afara obligațiilor de plată; faptul că el este afectat, adică se cunoaște încă înainte de momentul plății destinația sa, este comun și contribuțiilor la șomaj (vor fi folosite pentru cheltuieli specifice) și asigurărilor sociale de stat (cel puțin în principiu). Din faptul că legiuitorul a uitat să-l nominalizeze distinct, enumerând însă toate celelalte obligații de plată aferente salariilor, nu putem deduce că el a intenționat clasificarea lui ca neeligibil. Rațiunea eligibilității o constituie natura obligatorie a acestui comision pentru angajator, obligație impusă prin lege. Deoarece consecințele acestei interpretări sunt suportate de beneficiari (care oricum trebuie pedepsiți) AM POS DRU n-a contestat până la capăt această interpretare, ajungând s-o introducă în propriile norme și să emită decizii de recuperare a sumelor aferente acestor comisioane. Mai grav încă, Ministerul Afacerilor Europene, cel care se ocupă de coordonarea întregii povești de (in-)succes numită fondurile structurale, nu a făcut demersurile necesare pentru a clarifica această situație. Rezultatul: fiecare beneficiar urmează a se descurca de unul singur. Dacă vor exista câțiva beneficiari care să câștige procese împotriva acestor decizii (în mod îndreptățit din punct de vedere juridic) atunci se va crea la nivelul instanțelor o practică comună și toți beneficiarii își vor recupera aceste sume. Numai că ele fiind recuperate în instanță nu vor mai putea fi solicitate la rambursare, ci vor fi plătite de statul român. Cine va răspunde pentru toată această pagubă adusă statului și pentru tot zbuciumul beneficiarilor?

De altfel, tot acest demers de-a inventa noi proceduri birocratice pentru a tăia bani de la unii beneficiari (de obicei nu de la cei care greșesc) se poate înscrie pe un astfel de traseu al recuperării de către beneficiari a sumelor tăiate în instanță, statul ajungând iarăși să piardă.

Studiu de caz: OI CNDIPT

Nominalizez OI CNDIPT într-un mod special deoarece este cel mai slab organism intermediar cu care am de-a face. Pentru cine vrea să verifice îl invit să vadă, spre exemplu, cât durează validarea unei cereri de rambursare. La un moment dat am întrebat de o cerere de rambursare care a ajuns la 7 luni de la depunerea ei fără a se începe măcar verificarea ei. Unul din ofițerii pentru relația cu publicul, bun vorbitor, mă întreabă, discret mirat, de ce mă agit atât că doar ei au și cereri de rambursare care nu sunt validate de peste un an de zile?!

Dacă ai relații de colaborarea și cu alte organisme intermediare (altele decât cele din subordinea Ministerului Învățământului) contactul cu OI CNDIPT este de-a dreptul traumatizant. Pentru a fi mai ușor de înțeles dau câteva rezultate:

–          Media duratei de validare a unei cereri de rambursare este cu 250% mai mare decât la alte organisme intermediare.[5]

–          Este primul organism intermediar în care mi s-au pierdut cereri de rambursare: o cerere de rambursare s-a rătăcit undeva între OI CNDIPT și AM POS DRU iar o cerere de rambursare TVA depusă de peste un an de zile aflu că este de negăsit și trebuie s-o depun din nou (după ce în luna octombrie anul trecut îmi apărea ca fiind undeva la ei într-un răspuns primit de la AM POS DRU).

–          Consecințele procedurilor interne conduc la situații aberante: pe unul din proiecte nu am aprobat actul adițional privind TVA-ul nici la peste un an de la începerea proiectul, deși el a fost depus în prima lună de la demarare. După 6 luni de la începerea proiectului mi s-a respins acest act adițional pe motiv că va apărea o prevedere legală ulterioară în domeniu pe care va trebui s-o respectăm (evident, n-a apărut nicio prevedere). La câteva zile după respingerea actului adițional privind TVA-ul de către OI CNDIPT alte organisme intermediare mi-au semnat actele adiționale pentru TVA pe alte proiecte.

–          Procentul tăierilor unor cheltuieli fără solicitări de clarificări și explicații, cu greșeli din partea ofițerilor de proiect, este cel mai mare (pot oferi indicații exacte).

–          Un ofițer de proiect mi-a dedus sume aferente prefinanțării dintr-o cerere de rambursare depusă înainte de primirea prefinanțării, invocând că la data la care a validat-o el (la peste 6 luni de la depunerea cererii) prefinanțarea fusese primită. Altfel spus, întârzierea validării mi-a dăunat de două ori, ea devenind motiv pentru o pierde suplimentară  a unor sume din cash-flow. În drept, putem spune că organismul intermediar și-a invocat propria turpitudine ca motiv pentru a-mi provoca o pierdere.

–          Ponderea complicațiilor birocratice derivate din proceduri interne speciale este cu cca. 20% mai mare decât media altor organisme intermediare.

–          Este singurul organism intermediar ce are o relație restrictivă cu publicul (un program rigid, cu ore fixe) și care, datorită acestui program, creează prejudicii potențiale beneficiarilor (faptul că vinerea nu se lucrează cu publicul, deci nu se pot depune cererii de rambursare sau alte acte aduce o limitare serioasă posibilității de-a respecta termenele contractuale; dacă ziua de vineri este ultima zi în care poți depune un act, ai pierdut posibilitatea de a beneficia de tot termenul deoarece acest program de activitate ți l-a scurtat în mod aleatoriu).

Cum nu este prima oară când îmi exprim nemulțumirea în mod public față de modul de funcționare al acestui organism (poate de asta și întârzierile mari pentru cererile mele de rambursare) am primit explicații numeroase, inclusiv de la conducătoarea instituții, posibil întemeiate: numărul mic de salariați raportat la totalul cererilor, lipsa de spațiu etc. Sunt de acord cu câteva din ele. Dar mai este și o problemă de atitudine, și chiar de pregătire, a unora din salariați. Dincolo de toate străduințele (multe din ele vizibile) din partea conducerii și a celor care lucrează cu sârg în această instituție, rămân rezultatele. Și, în ceea ce mă privește rezultatele de mai sus constituie o formă de evaluare care cere o intervenție urgentă pentru remedierea acestei situații.

Partenerii sociali

Comitetul de monitorizare POS DRU nu funcționează. Nu am văzut nici un document relevant emanat de la acest organism. Din partea societății civile în el sunt mai curând oameni care se reprezintă pe sine decât pe beneficiari sau interesele de ansamblu ale părților care i-au nominalizat. Participanții se mulțumesc să găsească o cale de a interveni pentru propriile proiecte sau pentru ale cunoscuților, nemaifiind interesați de mandatul care i-a dus acolo.

Deși partenerii sociali ar trebui să fie cei mai interesați de soarta POS DRU, deoarece acest program are cea mai mare contribuție la investiția în resursa umană și la dezvoltarea organizațională, nu am zărit intervenții publice semnificative din partea lor. Chiar dacă ei reprezintă alte organizații mai mici, se mulțumesc să-și rezolve interesele lor directe, prin intervenții directe sau informale, ratându-și astfel cu succes misiunea de reprezentarea.

Deși prezumați ca fiind mai puternici datorită conexiunilor pe care le au și mărimii organizațiilor, în ceea ce privește POS DRU, partenerii sociali au fost clar devansați de ONG-uri în domeniul inițiativelor și acțiunilor întreprinse. Chiar dacă și în rândul partenerilor sociali există specialiști în domeniu, adică sunt și oameni care și-au făcut treaba pe proiecte în mod corect și eficient (bănuiesc că ei constituie de fapt majoritatea), glasul acestora nu se poate face auzit.

În ceea ce privește POS DRU partenerii sociali reprezentativi sunt incapabili de reprezentarea. Deseori chiar le lipsesc specialiștii în acest sens. Unii asumă câte o culme a îndrăznelii, ajungând să vorbească cu aer de cunoscători despre POS DRU reprezentanți ai partenerilor sociali care au înregistrate eșecuri răsunătoare, la limita fraudei sau chiar dincolo de ea, pe proiectele pe care le-au implementat.

Prin intermediul fondurilor structurale societatea civila a fost subordonată statului

În România societatea civilă a fost subordonată statului prin intermediul mecanismelor instituite de Comisie pentru accesul la fondurile structurale și datorită „lăcomiei” organizațiilor. Birocrația românească n-a făcut decât să împlinească ceea ce exista potențial în mecanismele de alocare a fondurilor instituite de Comisie.

Organizațiile societății civile au reacționat la oportunitățile pieții, așa cum au anticipat cei care au creat aceste programe de finanțare. Numai că acestea nu fuseseră construite pentru organizații oneste, care, datorită procesului de evaluare, au ajuns mai curând beneficiari accidentali.

Ceea ce părea o mare oportunitate pentru un nivel normal de salarizare[6] în situații de expertiză considerabilă, s-a transformat treptat în coșmarul organizațiilor implicate. Deși se vorbește tot mai mult despre salariile POS DRU pe tonul unei exagerări, beneficiarii onești au ajuns însă la același nivel de salarizare cu cel existent pe piața românească publică datorită costurilor adiționale implementării acestor proiecte, costuri pe care, pentru ca organizațiile să reziste, experții înțeleg să le asume alături de organizațiile lor.

În actualul context organizațiile societății civile beneficiare de astfel de proiecte, care scriptic figurează cu o cofinanțare de 2%, au ajuns să cofinanțeze peste 10% din costurile acestora datorită proastei funcționări a rambursării plăților (dobânzile la creditele angajate pentru a suplini ceea ce statul uită să plătească constituie doar unul din exemple; lui i se adaugă imobilizarea tuturor sumelor proprii, împrumuturile de la terți și de la experți etc.) și considerării ca neeligibile a unor cheltuieli pe care beneficiarii le fac datorită obligațiilor legale; exemplul comisioanelor ITM este unul din cele mai evidente.

Prin intermediul acestui stres continuu la care sunt supuși beneficiarii se ratează dezvoltarea organizațională, obiectiv esențial în gândirea FSE, rezultatul constituindu-l mai curând regresul organizațiilor societății civile (ONG-uri, sindicate, patronate etc.). Totodată, sustenabilitatea proiectelor este profund afectată de slăbirea organizațiilor, fiind destructurată o altă dimensiune esențială la care trebuiau să contribuie aceste fonduri.

Se ajunge astfel la ciudata situație în care societatea civilă este sugrumată exact prin intermediul fondurilor care trebuiau să-i asigure dezvoltarea.

Culpabilizarea organizațiilor (susținută și de greșelile pe care le-au făcut unele dintre ele) constituie una din căile de constrângere și control. În momentul în care o astfel de organizație are un proiect cu probleme, derivate dintr-un management deficitar (dacă nu chiar mai mult), organizația devine invizibilă, fiind deturnată de la propriile-i scopuri. Este suficient să observăm faptul că marile organizații sindicale și patronale au devenit invizibile pe tema proiectelor POS DRU, deși au proiecte în implementare și au vocație pentru a acționa pentru remedierea situație grave în care ne aflăm toți.

Și-a pus cineva problema cine sunt beneficiarii? Dacă vorbim de POS DRU, în cea mai mare parte ei sunt tocmai societatea civilă. Ceea ce înseamnă că soarta societății civile depinde de modul în care funcționează aceste fonduri, adică este în mâinile statului. Prin această formă de control a majorității organizațiilor societății civile este afectată însăși structura mecanismelor democratice, la asta contribuind (conștient sau fără știință) tocmai U.E., cea de la  care ar trebui să ne vină normele și sprijinul în acest domeniu. O soluție posibilă pentru viitor: accesul organizațiilor societății civile la fondurile UE ar trebui să se facă direct sau prin intermediul unor extensii naționale ale Comisiei.

Angajații POS DRU

Prinși între conducere și beneficiari, angajații POS DRU își îndreaptă nervozitățile împotriva ambilor, vizibile însă doar în cazul beneficiarilor. La rândul lor, beneficiarii dezvoltă ostilități față de acești angajați, ratând faptul că ei sunt doar executanții unor decizii venite din altă parte, în egală măsură victime ale acestora.

Fiecare nouă Instrucțiune le crește și lor volumul de muncă, așa cum se întâmplă cu beneficiarii. Suplimentar, ei sunt și beneficiarii unor „Instrucțiuni secrete”, care nu ajung să fie cunoscute de beneficiari dar care le sunt aplicabile acestora.

Fără simplificarea procedurilor de verificare și deplasarea unei mari părți a verificărilor în teren către auditori nu se poate vorbi de accelerarea procesului de verificare.

Evident, creșterea numărului de salariați și creșterea semnificativă a salarizării acestora constituie măsuri urgente ale strategiei de creștere exponențială a gradului de absorbție a fondurilor structurale. Am în vedere și responsabilitățile pe care le asumă acești salariați, nevoiți să valideze sumele importante raportate în cadrul cererilor de rambursare. Creșterea numărului de documente depuse la cererea de rambursare înseamnă o creștere proporțională a efortului depuse de ei, adică o sporire a gradului de dificultate a muncii.

A demoniza angajații POS DRU este greșit. Să nu interpretăm faptul că prin ei ne vin veștile rele (sau lipsa oricăror vești) cu faptul că ei sunt generatorii de decizii. După 4 ani de experiență în domeniu și contacte cu aceștia pot declara că marea lor majoritate este alcătuită din oameni care-și cunosc atribuțiile și dau dovadă de bună intenție și chiar sârguință în ceea ce fac. Colaborarea a fost cu atât mai bună cu cât am putut discuta toate aspectele proiectelor, ne-am oferit reciproc interpretări și soluții, ni s-au cerut explicații privind unul sau altul din aspectele implementării. Datorită relațiilor de bună colaborare cu ei am reușit să creăm proceduri interne care stabilesc modalități de implementare așezate pe cerințele finanțatorului. Chiar dacă sună ciudat, până și în OI CNDIPT am discutat cu oameni care-și cunosc meseria și care arată faptul că-și dau silința.

Cheltuielile administrative

Ceea ce trebuia acordat pe o bază forfetară, ca procent din cheltuielile directe, a sfârșit prin a cădea în același regim cu celelalte capitole bugetare sau chiar mai rău. În felul acesta, cheltuielile administrative/indirecte au devenit unul din coșmarurile beneficiarilor, aceștia fiind obligați să încerce armonizarea acestora ca procent din fiecare cerere de rambursare. Deși problema a fost sesizată către mai mulți directori generali, nimeni n-a rezolvat-o, ci fiecare a complicat-o și mai mult: evidențierea salariaților, demonstrarea modului de calcul a orelor lucrate, încadrarea în plafoanele salariale, verificarea achizițiilor, contractelor, proceselor verbale de recepție etc. pentru contracte de bază (apă, electricitate, curățenie etc.).

Nimeni nu vrea să se uite ce se întâmplă în U.E. și nu dorește să citească Regulamentele și chiar contractele de finanțare (pe alocuri) în sensul lor profund. Sumele la acest capitol bugetar se acordă ca procent din totalul cheltuielilor directe și nu sunt supuse controlului (la noi doar auditorul n-ar trebui să le controleze, datorită unei prevederi din contractul de finanțare ce pare de-a dreptul bizară tuturor), în sensul în care nu trebuie raportate conform procedurii. A nu se înțelege că beneficiarul le poate băga în buzunar. Ele intră în contabilitatea organizației și sunt cheltuite în interesele organizației; adică în cea mai mare parte pentru implementarea proiectului. Ele sunt prezumate ca fiind cheltuite în legătură cu proiectul. Aceste sume reprezintă o modalitate de cuantificare a efortului administrativ pe care-l presupune implementarea unui proiect pentru organizație.

Mai mult chiar, aceste sume au chiar rostul unei stimulări  a beneficiarilor, intrând, alături de achiziții, pe zona de interes a beneficiarilor privați. Nici un oficial român implicat până acum în gestionarea fondurilor nu a dorit să-și pună în mod onest întrebarea: Care este interesul unei firme private să investească în formarea profesională a grupului țintă pe POS DRU? Dacă luăm ca exemplu un proiect de grant de valoare maximă, beneficiarul firmă privată trebuie să asigure o cofinanțare de 5%, adică 25.000 euro. Ce tip de interes l-ar putea determina să cheltuiască o asemenea sumă, să suporte alte costuri legate de implementarea proiectului, dacă el trebuie să dea seama de fiecare ban, chiar și de cheltuielile administrative? Salariul propriilor angajați nu este suficient; un acord pentru o treabă care nu aduce nici un profit nu dă seama de nici un interes. Cheltuielile administrative și achizițiile FEDR sunt cele care pot stimula o astfel de participare. Ce se întâmplă la ora actuală, în contextul unui control birocratic aberant inclusiv pentru sumele de la capitolul Cheltuieli indirecte? Astfel de beneficiari „se descurcă”, statul român făcându-se că nu-i vede și, mai ales, făcându-se că nu vede faptul că tocmai el i-a înghesuit în zona aceste descurcăreli.

Rambursarea cheltuielilor în mod forfetar ar asigura și posibilitatea rezolvării uneia din marile probleme pe care o întâmpină beneficiarii datorită obligației reprezentatului legal de a semna mai toate actele aferente unui proiect. Dacă reprezentantul legal nu este manager de proiect, el trebuie să-și petreacă foarte mult timp cu semnarea acestor acte (un reprezentat legal de bună credință parcurge cel puțin sumar actele pe care le semnează, acolo unde nu le citește în întregime), fără a putea fi plătit. Pe această cale reprezentatului legal i-ar putea fi stimulată contribuția la buna implementare a proiectului, asigurând astfel o formă de stimulare proporțională cu răspunderea pe care acesta o asumă ca efect al unor dispoziții date de finanțator.

Beneficiarii onești vs. proiectele cu probleme

Una din marile probleme ale POS DRU o reprezintă chipul pe care acest program îl are în fața opiniei publice. În mod ciudat, acest chip este creat tocmai de cei care ar trebui să administreze acest program. Accentul pe care-l pun pe problemele lui, indicând vag existența unor fraude, aduce un grav prejudiciu de imagine beneficiarilor onești. Am dat într-un material anterior exemplul unui țăran care n-a vrut să stea de noi auzind că avem proiecte pe POS DRU. Era ceea ce am denumit „efectul Orban” asupra POS DRU.

Problema esențială a beneficiarilor onești o constituie faptul că responsabilii acestui program se străduiesc să transforme greșelile de pe unele proiecte în greșeli de sistem, camuflând deseori fraude, printr-un demers ce încarcă cu sarcini birocratice pe toți beneficiarii. Totuși, după atâtea lamentări oficiale privind fraudele pe POS DRU n-am văzut niciunul din proiectele în care au dispărut milioane de euro (așa cum se zvonește la nivel oficial) pe listele de control. Nu este admisibil să vorbim cu gura plină de fraude și să citim rapoarte ale curții de conturi care impută 5000 de euro la proiecte de 5.000.000 euro, și acelea multe datorită interpretării greșite a legii (am dat în acest material exemplul cu comisioanele ITM). Fie este vorba de lucruri care nu ni se spun fie sintagma „fraude pe POS DRU” permite celor care administrează acest program să-și ascundă incompetența în spatele ei.

Vina beneficiarilor onești

Principala noastră vină o constituie faptul că ne-am încrezut în statul român și în Comisie. Adică am crezut în posibilitatea normalității. Evident că spiritul critic ne-a fost amorțit de formula „fonduri europene”, care aduce cu sine un halo de Occident, adică de corectitudine. Nu am putut să credem că Uniunea Europeană ne va lăsa de fapt în brațele birocrației și corupției statului român, așa cum face cu toate domeniile sociale. Din obligația universală de a posta siglele U.E. pe toate materialele am dedus că stăm sub umbrela Comisiei. Însă singurele gesturi semnificative pe care le-a făcut Comisia au fost să trimită câteva controale de audit care, printre observațiile corecte, au înșirat și diferite interpretări greșite ale legilor românești îndreptate împotriva beneficiarilor. Semn că protecția U.E. în care am sperat înseamnă de fapt așezarea noastră sub umbrela a două birocrații: cea a statului român și cea a Comisiei.

N-am auzit de vreun control din partea Comisiei care să verifice modul de atingere al obiectivelor orizontale, modalitatea în care se asigură dezvoltarea durabilă a beneficiarilor, modul de respectare a prevederilor contractuale față de beneficiari, care să sesizeze inadecvarea la Regulamente creată de totalitatea mecanismelor care guvernează implementarea acestor proiecte. Singura diferență în atitudinea Comisiei este cea privitoare la repartizarea culpei, chiar dacă neuniform, între beneficiari și stat.

Însă culpa trebuie împărțită cu mai multă acuratețe. Atât deciziile bune cât și cele proaste luate de statul român au avut acordul Comisiei. Creșterea birocrației s-a făcut cu acordul Comisiei care, bănuiesc, a privit amuzată, dorind să vadă până unde putem merge.

Proiecte strategice vs. granturi

Analizele făcute la nivelul AM POS DRU au arătat eficiența mult mai mare a granturilor raportat la proiectele strategice; este suficientă raportarea contribuției la realizarea indicatorilor POS DRU la sumele din buget pentru un calcul al eficienței. Diferența este una vizibilă și în ceea ce privește suspiciunile de fraudă, nivelul de salarizare etc.

Și totuși, se anunță lansarea unor proiecte strategice.

În principiu n-ar trebui să mă intereseze aceste aspecte. Însă ele devin deosebit de personale în momentul în care marea majoritate a măsurilor de creștere a birocrației luate în ultima perioadă este determinată de încercarea de a rezolva problemele ivite pe astfel de proiecte.

Evaluarea proiectelor

După atâtea măsuri de control, în care evaluarea proiectelor este principalul motiv pentru blocarea rambursărilor din partea Comisiei, piața este plină de binevoitori care te invită să intri în proiecte deoarece ei le vor câștiga în mod garantat. Ceea ce ar putea indica faptul că cea mai mare problemă a POS DRU, evaluarea proiectelor,[7] ar putea fi în continuare derulată într-un mod deficitar.

Formarea profesională continuă

Principala piedică în scrierea unor proiecte adaptate la realitățile pieții muncii o constituie cadrul rigid al calificării/recalificării profesionale oferit de Nomenclatorul calificărilor al CNFPA (actualmente ANC), potențialii beneficiari trebuind să-și înghesuie viziunile în posibilitățile limitate ale acestuia. Cred că revenirea la CNFPA – subordonată Ministerului Muncii, refacerea structurii de dialog social și demararea comitetelor sectoriale constituie câteva din măsurile urgente ce trebuie luate în acest sens.

Încheiere

Cum prezentele rânduri au mai curând caracterul unei Note de fundamentare, voi atașa și un plan de măsuri, care reflectă viziunea personală în ceea ce privește reforma POS DRU și creșterea gradului de absorbție pe acest program.

Recomand un material care abordează într-un mod inteligent problema POS DRU, respectiv Documentul de poziție cu privire la Stadiul implementării POSDRU, realizat de Consiliul de Coordonare Națională a Pactelor Regionale pentru Ocupare și Incluziune Socială, nr. 3, ianuarie 2013.